關(guān)于旅游企業(yè)環(huán)境問(wèn)題的調查報告
關(guān)于旅游企業(yè)環(huán)境問(wèn)題的調查報告
為貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見(jiàn)》，優(yōu)化旅游企業(yè)發(fā)展環(huán)境，國家旅游局組織開(kāi)展了《旅游企業(yè)發(fā)展環(huán)境》專(zhuān)題調研。調研組在認真研究制定工作方案、調研提綱、收集資料的基礎上，于20xx年3月上中旬，先后到北京、河北、上海、山東、河南、四川等地，以典型企業(yè)訪(fǎng)談、召開(kāi)小型座談會(huì )等方式，開(kāi)展了實(shí)地調研。3月下旬和4月初，調研組對實(shí)地調研及有關(guān)資料進(jìn)行了匯總分析和集體討論。現以調研中所了解的旅游企業(yè)發(fā)展環(huán)境方面所存在的主要問(wèn)題及原因、意見(jiàn)和建議為主要內容，形成本調研報告。
一、普遍存在的問(wèn)題
（一）資金積累和融資困難。旅游企業(yè)的發(fā)展資金積累較為緩慢。旅行社是微利行業(yè)，酒店投資量大、成本高、回收期長(cháng)，景區與酒店基本相同。有的企業(yè)發(fā)展幾十年規模仍然有限，資金的原始積累過(guò)程較長(cháng)，旅游企業(yè)普遍受到資金短缺的困擾。融資困難主要體現在，第一，旅行社、旅游商品企業(yè)、旅游汽車(chē)公司等非資源經(jīng)營(yíng)性企業(yè)多為中小規模，固定資產(chǎn)小，缺少高附加值的抵押財產(chǎn)，難以達到銀行貸款規定的條件，申請貸款困難；第二，酒店、景區等資源經(jīng)營(yíng)性企業(yè)難以將資源資本化，金融部門(mén)只規定將景區門(mén)票作為質(zhì)押條件，而不將旅游資源價(jià)值作為申請貸款抵押的條件，使得企業(yè)申請貸款渠道窄；第三，很多景區仍然是行政管理，政企未分，產(chǎn)權不明，限制了企業(yè)通過(guò)股份制改造直接融資；第四，農家樂(lè )（包括民居接待點(diǎn)）的企業(yè)身份不明確，金融部門(mén)沒(méi)有出臺農家樂(lè )擔保、貸款優(yōu)惠的具體政策，大多數農家樂(lè )經(jīng)營(yíng)戶(hù)不能獲得銀行貸款，持續發(fā)展能力受到限制。
（二）旅游項目用地困難。一是缺乏旅游用地專(zhuān)項支持政策，《土地管理法》及其《實(shí)施條例》等法律、法規對旅游用地的范疇、定義及類(lèi)型沒(méi)有明確規定，沒(méi)有對旅游項目用地及旅游投資建設用地優(yōu)惠等政策的具體規定；二是絕大部分地區在土地利用總體規劃中對于旅游用地規定不明確，旅游用地規劃沒(méi)有真正與本地區城市總體規劃和土地利用規劃有效地結合起來(lái)，可變性較大，操作性不強，很多旅游項目用地指標不足，往往只能通過(guò)置換集體用地來(lái)滿(mǎn)足，供需矛盾突出；三是農家樂(lè )、鄉村酒店等鄉村旅游用地多采用租賃方式，辦不了兩證，使得業(yè)主很難大規模投入，限制了鄉村旅游的提檔升級，同時(shí)多為當地村民經(jīng)營(yíng)，有較大資金實(shí)力的外來(lái)投資者很難介入，土地緊張和流轉規模小、難度大及差別待遇等因素制約了鄉村旅游的發(fā)展壯大；四是旅游業(yè)對環(huán)境要求高、用地規模大，且沒(méi)有優(yōu)惠政策，旅游用地成本高于工業(yè)用地，增大了投資商的成本，項目招商困難；五是各地在不同程度上存在旅游用地審批程序繁瑣、部分旅游景區和度假村等旅游用地不合理或實(shí)際開(kāi)發(fā)不到位等土地浪費現象和旅游用地產(chǎn)權不明確等問(wèn)題。
（三）員工隊伍不穩定和素質(zhì)呈下降趨勢。首先，長(cháng)期的價(jià)格競爭和成本壓力，使得旅游企業(yè)無(wú)力負擔較高的員工薪酬，宣傳引導不夠和社會(huì )評價(jià)不高，員工職業(yè)自豪感和忠誠度下降，事業(yè)凝聚力和向心力減弱，導致旅游行業(yè)員工流失率較高、流動(dòng)速度快、初次就業(yè)比例高，員工隊伍素質(zhì)呈下降趨勢。此外，旅游高等教育脫離行業(yè)需求，職業(yè)教育的技能培養滯后，難以為旅游業(yè)輸送合格的人才。
（四）認識方面存在的不足。很多人認為旅游就是吃喝玩樂(lè )，對旅游產(chǎn)業(yè)改善國民經(jīng)濟結構、增進(jìn)國民福利、提升城市形象和改善城市人居條件的戰略性作用認識不足，導致很多地方缺乏對旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主動(dòng)思考和系統規劃，旅游政策措施的制定和落實(shí)較為困難，還導致了政府和企事業(yè)組織等難以保障公民的旅游福利，影響旅游的公開(kāi)采購。
二、旅行社面臨的問(wèn)題
（一）合理稅負問(wèn)題。旅行社中小企業(yè)多，利潤水平低，資金周轉量大，促銷(xiāo)投入多，經(jīng)營(yíng)中有大量代收代付項目。很多地區的營(yíng)業(yè)稅等地方稅費的征繳，往往采取按比例（多為80%）扣除代收代付部分，然后按照法定稅率計征，有的還對小旅行社實(shí)行定額稅，宣傳促銷(xiāo)經(jīng)費也都不能計入成本扣減。從年檢數據看，我國旅行社全行業(yè)的收入利潤率，已經(jīng)從上世紀90年代初的3%左右，逐步下降到不足1%。另?yè)私猓壳白鳛槁眯猩缰饕杖腠椖康木C合服務(wù)費，占旅游報價(jià)的比重低于10%。因此，旅行社的營(yíng)業(yè)稅等稅費負擔明顯不合理。
（二）參與政府采購和服務(wù)外包遇到的問(wèn)題。鼓勵旅行社參與政府采購和服務(wù)外包是41號文件確定的新政策，此前在上海、深圳、大連等部分城市實(shí)行。現在的障礙主要是，國家有關(guān)部門(mén)有文件規定，旅行社的發(fā)票不能作為機關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)的差旅、考察、會(huì )議、展覽活動(dòng)的經(jīng)費報銷(xiāo)憑證，發(fā)票用途欄目如何填寫(xiě)也不明確。
（三）掛靠承包問(wèn)題。掛靠承包者主要追求眼前利益，長(cháng)遠觀(guān)念、法制觀(guān)念、誠信觀(guān)念、質(zhì)量觀(guān)念都不強，成為旅行社業(yè)散、亂、差和零負團費操作模式蔓延的重要原因。
（四）經(jīng)營(yíng)保障問(wèn)題。主要是火車(chē)票、景區門(mén)票上漲過(guò)快和
干擾預訂問(wèn)題。旅行社需要批量訂購火車(chē)票，但是一到旺季，火車(chē)票代理權就被取消，往往還被以倒票論處，極大地影響了旅行社的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)。景區門(mén)票價(jià)格上漲過(guò)快，在很多地方已經(jīng)超過(guò)地接旅行社總成本的一半，企業(yè)經(jīng)營(yíng)壓力大。政府在有重要公務(wù)接待、大型會(huì )議時(shí)，強行取消旅行社住房、用餐、用車(chē)、游船預訂和臨時(shí)封閉景區、道路，導致旅行社不得不調整計劃、增加費用、處理糾紛、賠償損失。
（五）宣傳導向問(wèn)題。旅游產(chǎn)品和服務(wù)存在的很多問(wèn)題都通過(guò)旅行社反映出來(lái)，改進(jìn)旅游服務(wù)質(zhì)量和規范整治旅游市場(chǎng)往往都要以旅行社為重點(diǎn)，媒體宣傳和社會(huì )反映也就比較多的涉及旅行社，而正面宣傳顯得不足，導致旅行社的形象受到很大影響，對從業(yè)人員的信心、士氣和旅行社業(yè)持續健康發(fā)展也都產(chǎn)生不利影響。
三、星級酒店面臨的問(wèn)題
（一）水、電、氣同價(jià)政策落實(shí)問(wèn)題。《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》（國發(fā)〔〕7號）和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施的實(shí)施意見(jiàn)》（國辦發(fā)11號）均明確提出：對列入國家鼓勵類(lèi)的服務(wù)業(yè)逐步實(shí)現與工業(yè)用電、用水、用氣基本同價(jià)，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見(jiàn)》再次提出：落實(shí)賓館飯店與一般工業(yè)企業(yè)同等的用水、用電、用氣價(jià)格政策。但絕大部分地區均未落實(shí)，原因主要是沒(méi)有具體措施和督查機制，而水、電、氣生產(chǎn)者也都是企業(yè)，價(jià)格下調必然減少收入。
（二）高星級酒店規模問(wèn)題。很多地方將高星級酒店作為形象，政府對其投資建設予以鼓勵、支持，有的納入發(fā)展規劃、工作計劃進(jìn)行考核和責任追究，一些地產(chǎn)樓盤(pán)為了提升價(jià)值和價(jià)格而建設五星級酒店，導致高星級特別是五星級酒店規模擴張過(guò)快。
（三）多頭管理問(wèn)題。酒店經(jīng)營(yíng)涉及眾多部門(mén)和方面，各種檢查和收費名目繁多，隨意性很大，酒店不堪負荷，疲于應付，甚至有的酒店管理人員感到人格尊嚴都受到侵犯。
（四）星級評定問(wèn)題。主要是標準及其實(shí)施偏重觀(guān)光、政府接待、商務(wù)會(huì )議，對快速發(fā)展的經(jīng)濟型酒店、度假酒店、主題酒店、鄉村酒店等考慮不夠。
（五）節能減排鼓勵促進(jìn)問(wèn)題。酒店行業(yè)是能源使用大戶(hù)，目前缺少對酒店節能燈安裝、中央空調改造、污水處理、中水回用以及綠色酒店管理等節能減排方面明確有效的鼓勵和促進(jìn)政策。
（六）落實(shí)促進(jìn)農村就業(yè)優(yōu)惠政策問(wèn)題。酒店行業(yè)為社會(huì )提供了大量的中低層服務(wù)崗位，其中相當大比率是針對初次就業(yè)的農民工群體的，但酒店沒(méi)有享受到促進(jìn)農民工就業(yè)方面的優(yōu)惠和補貼政策。
四、景區面臨的問(wèn)題
（一）資金負擔問(wèn)題。大部分新開(kāi)發(fā)的景區，集中進(jìn)行基礎配套和服務(wù)設施建設時(shí)，多采用貸款融資方式，在一定階段還貸壓力很大，年純收入的相當一部分用于還本付息。
（二）管理體制問(wèn)題。大部分沒(méi)有建立現代企業(yè)制度，實(shí)行政府或政府派出管理的比例大，部門(mén)分割、多頭管理現象較嚴重，直接影響景區的經(jīng)營(yíng)管理和可持續發(fā)展。
（三）周邊環(huán)境問(wèn)題。景區對外部環(huán)境缺乏管理手段，周邊市場(chǎng)秩序和環(huán)境問(wèn)題突出，隨意擺攤設點(diǎn)、不按照標準規范從事經(jīng)營(yíng)服務(wù)、尾隨兜售乞討、強買(mǎi)強賣(mài)、假冒偽劣等現象比較常見(jiàn)。
（四）免票人員的保險保障問(wèn)題。一些景區對老年人、學(xué)生、青少年、軍人、殘疾人等實(shí)行免票，這部分人員就沒(méi)有伴隨門(mén)票提供的保險保障，人身、財物受到損害時(shí)的保障責任不明確，易引發(fā)糾紛。
（五）內部社區管理問(wèn)題。很多景區內都有居民，大型景區還有建制鄉鎮或村、村民組，居民生產(chǎn)生活以及參與旅游經(jīng)營(yíng)服務(wù)、搬遷拆遷、環(huán)境保護等，往往成為景區管理的棘手問(wèn)題。
五、其他旅游企業(yè)面臨的問(wèn)題
（一）旅游客運管理問(wèn)題。旅游汽車(chē)運輸管理職責劃分不明確，標準、規范不統一，部門(mén)之間和旅行社與汽車(chē)公司之間協(xié)調配合比較難，沒(méi)有運營(yíng)資質(zhì)的車(chē)輛低價(jià)競爭，導致旅游客運市場(chǎng)不規范，安全隱患也明顯增加。
（二）小型車(chē)輛準入問(wèn)題。客運主管部門(mén)只允許大中型轎車(chē)從事旅游客運，小型轎車(chē)不能獲得旅游客運資格，而小型團組如家庭團、親友團大量增加，迫使旅行社使用座位數和運費都比較合適的社會(huì )車(chē)輛。
（三）非旅游企業(yè)從事旅游業(yè)務(wù)問(wèn)題。會(huì )展機構、俱樂(lè )部、網(wǎng)站、客運公司、汽車(chē)租賃公司、政府和企業(yè)辦事處、教育培訓機構、機關(guān)服務(wù)和外事機構、協(xié)會(huì )、學(xué)會(huì )、工會(huì )、青年團、婦聯(lián)等組織從事有償旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，缺乏監管和規范，存在質(zhì)量和安全隱患。
（四）旅游公共服務(wù)滯后問(wèn)題。游客咨詢(xún)服務(wù)中心、道路交通和景區指示標識、旅游網(wǎng)站、旅游保險、緊急救援等旅游公共服務(wù)，不能滿(mǎn)足旅游特別是國內旅游需要。
六、意見(jiàn)和建議
（一）落實(shí)水、電、氣同價(jià)政策。協(xié)調國家有關(guān)部門(mén)，就貫徹國務(wù)院41號文件、落實(shí)旅游企業(yè)享受與工業(yè)用電、用水、用氣同價(jià)政策，制定出臺具體執行文件。
（二）推進(jìn)資源性旅游企業(yè)改革機制、增強實(shí)力。聯(lián)合有關(guān)部門(mén)出臺政策，明確支持旅游資源經(jīng)營(yíng)性企業(yè)實(shí)行股份制改造，明晰產(chǎn)權，政企分開(kāi)，建立法人治理結構，吸引國內外資本進(jìn)入，壯大旅游企業(yè)，并尋求在境內外資本市場(chǎng)上市融資，增強旅游企業(yè)的實(shí)力。
（三）保障旅游企業(yè)合理用地需求。將旅游用地納入城市總體規劃和土地利用規劃，實(shí)行旅游項目與一般工業(yè)項目同等用地價(jià)格和其他優(yōu)惠政策，切實(shí)保障旅游用地需求。
（四）解決旅游融資渠道問(wèn)題。協(xié)調金融信貸機構，對經(jīng)營(yíng)狀況良好、潛力大、信貸記錄良好的中小型旅游企業(yè)，給予更為優(yōu)惠的貸款和擔保政策；研究出臺支持農家樂(lè )、家庭旅館等鄉村旅游發(fā)展壯大的投融資政策等。
（五）解決旅行社責任過(guò)重問(wèn)題。通過(guò)制定旅游法和其他立法措施，減輕旅行社優(yōu)先賠付和連帶責任。探索建立綜合旅游保險，解決因不可抗力和非旅行社責任導致旅游者權益損失的賠償問(wèn)題。
（六）盡可能減少政府接待、會(huì )議對旅游經(jīng)營(yíng)的干擾。主要是避免或盡可能減少政府重要接待、大型會(huì )議等活動(dòng)臨時(shí)征用導致旅游接待酒店、車(chē)船預訂取消和封閉景區、道路導游改變、調整旅游計劃。
（七）規范旅游市場(chǎng)和優(yōu)化企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境。主要是依法規范旅行社業(yè)市場(chǎng)秩序，減少對飯店經(jīng)營(yíng)的干擾，協(xié)調解決景區周遍環(huán)境問(wèn)題，許可小型轎車(chē)從事旅游客運。
（八）進(jìn)一步發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì )的作用。加快行業(yè)協(xié)會(huì )的轉型升級，探索協(xié)會(huì )的服務(wù)模式，切實(shí)發(fā)揮各級各類(lèi)旅游協(xié)會(huì )服務(wù)會(huì )員、保障權益、溝通交流和行業(yè)自律等功能作用。
（九）加強旅游公共服務(wù)。將游客咨詢(xún)中心、交通標識系統、旅游目的地網(wǎng)絡(luò )平臺、旅游緊急求援等非盈利性、外部正效益明顯的旅游公共服務(wù)設施納入城市建設規劃和相關(guān)規劃，安排建設投入，同時(shí)促進(jìn)旅游保險新產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)。
（十）加強宣傳引導。旅游行政管理部門(mén)、行業(yè)組織和企業(yè)都要高度重視運用輿論宣傳工具，積極主導地引導旅游宣傳向客觀(guān)、全面、負責任的方向發(fā)展，推動(dòng)社會(huì )各方面全面、科學(xué)地認識旅游。樹(shù)立服務(wù)專(zhuān)家和終身服務(wù)觀(guān)念，引導全社會(huì )尊重服務(wù)性勞動(dòng)，為建立穩定、高素質(zhì)的旅游員工隊伍奠定基礎。
